待合宪性审查机关处理完毕，再根据相关决定继续履行备案审查程序。

宪法规定了公民广泛的民主权利与自由，包括平等权、政治权利与自由、人身自由、经济社会文化权利以及批评、建议、申诉、控告等民主监督权利，同时规定了实现民主权利的保障机制。上述两次对七八宪法部分条文的修改，从宪法规范上否定了大民主的合法性，以保持宪法与民主实践之间的平衡，为进一步完善社会主义民主制度奠定了宪法基础，但这种局部修改无法适应我国社会主义现代化建设的客观需要。

其后，根据大家的建议，增加通过各种途径和形式，目的是强调人民通过各种渠道参与国家管理，具体落实一切权力属于人民的原则。发挥人民民主原则的开放性价值，为完善一国两制下特别行政区具有特色的民主制度提供规范基础。早在起草党的十一届三中全会《决议》时，邓小平就把民主分为政治民主、经济民主、民主与法制三个基本范畴，并在宪法修改过程中反复强调，要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。宪法修改草案公布以后，掀起了全民讨论宪法草案的热潮。根据当时宪法修改草案的设计，人民代表大会制是社会主义民主制度的一种形式，是切合中国国情的新型的社会主义民主的形式。

正如肖蔚云教授所指出的：全民讨论可以兼顾多数人与少数人的意见，比较灵活。我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。作出授权决定，应当是谨慎而负责任的——授权主体既要为授权进行宪法证成，更要设定合宪性的规范要求。

这个例外或许不至于对宪法权力结构产生多大影响，但如果不能意识到这种影响，或者不能以一种谨慎而负责任的态度来对待这种影响，授权就会越来越放松对自身的审视，乃至越来越随意，迟早成为一个突破稳定权力结构的缺口。要从根本上化解此种两难，就要超越权力分立原则的桎梏，正视不同权力之间客观存在的合作和沟通。或由宪法进行首创性规定，即宪法优先。职权发生着频繁的转变、整合或剥离，原有职权体系难免产生诸多职权错位和规范缺位。

从授权实践来看，所有授权决定在实体层面都明确了试点工作所应遵循的基本原则，但程序控制有所欠缺。具体而言，在宪法权力结构中，授权作为权宜调整的规范机制，具有如下三大功能： （一）推动立法和行政之间的有效沟通 一项具体事务通常会涉及多项职权和多个部门，因而需要通过协作机制来协调部门合作。

此外，之所以说授权明确性原则是对概括性授权、一揽子授权或空白授权的否定，其缘由也在于此：既然经过了充分的理由说明，就会对授权目的、事项、范围、限度及其彼此间的内在关联有充分了解，内容表达自然就清晰了，授权的限度自然就明确了。《立法法》第9、13、74条分别明确了三类授权，但不能覆盖实践中的多种授权类型。一方面，法律保留原则是立法和行政关系、中央和地方关系的调节器，在当代立法与行政关系更多强调协作的背景下，法律保留原则更为关注对行政的民主控制。在宪法规定之后，法律可以根据宪法对此类事项进行具体规定。

（3）授权限度的明确性，即为平衡授权的风险和效益，防止试点越界，须设定授权的限度，包括对授权期限、范围、方式、手段等方面的限制。行政机关和地方则是试点所涉问题的直接感受者和体验者，具有天然的信息优势，能够充分调动和整合各方资源，可以成本相对较低、风险相对可控、实操性相对更强的方式来探索改革方案。授权程序应当淡化‘确认改革成果的宪法属性，强化‘规范改革进程的宪法功能。但如若没有一种稳定而明确的可预期规则来加以规范的话，这种驱动就极有可能制造一种新的地方无序竞争。

授权进行监察体制改革、授权在自贸区进行改革试点等实践即蕴含着这一意涵。在权力混合领域的具体事务治理中，为了更好地实现职能，再纠结于职权的原本归属既无必要，亦无意义。

在人民代表大会组织优位下，根据国家目标划分为立法、行政、监察、审判、检察、军事六项职能，根据职能属性设置国家机关。如若随意转移职权，就会破坏权力配置背后的对应关系。

宪法专属事项是人民关于国家的根本性决断，不属于全国人大的职权范围。随着行政国家的发展，授权因满足了行政规制的现实需要而逐渐获得承认。改革试点工作是专业性极强的事务，高度依赖专业理性和实践经验。另一方面，例示性规定是宪法理据的立法表达。例如，农村土地产权制度改革涉及土地管理、规划、金融、社会保障等多个部门和县乡两级人民政府。在授权规范化进程中，经由程序实现民主控制、以程序要求规范改革进程、通过民主审议推动试点实效，是一个重要的理论和实践命题。

无论是从性质还是从功能考虑，此类职权均不可授出。面对这一问题，除通过暂时调整来弥补特定职能不足这一功能之外，授权还有两重功能： 1.试验性的探索功能。

再如，在地方人大常委会授权地方人民政府在举办重大公共活动时规定和采取临时性措施的决定中，诸如道路交通领域的部分处置措施本身就是相关法律明确赋予政府的，针对这一部分职权，也无需授权。笔者不主张以某项原则或方案来缓和此种影响，而是要深入到我国宪法权力结构，思考授权作为一项落实重大改革于法有据的创新举措如何契合于宪法权力配置的价值和规范。

（一）有效治理与权力结构的权宜调整 与西方国家遵循的分权原则不同，我国国家机构的组织和运行遵循民主集中制原则。通常认为，通过特定职权的暂时授出，解决了改革的合法性问题，既维护了法治的安定性，又创设了改革空间，有助于确立合理合法的改革利益与风险分担机制，从而保障和激发地方改革试验主体的积极性。

具体试点办法只是报送备案，未经实质性审查。（2）授权内容的明确性，即为达到此项授权目的，须明确授出的具体事项、职权及其范围。在纵向制约体制下，更可能掺杂先入为主且未经检验的高层主观意志，影响试点实效。对中央而言，通过在一定区域进行试点，在降低改革风险的同时，也通过对改革措施有效性的证明，消除了制度变化给人们带来的恐惧和不安，从而使一项制度改革更容易被大众所接受。

从授权实践来看，全国人大常委会授出的职权多为立法类职权和重大事项决定权，从未涉及人事任免和监督类职权。具体而言，授权的明确性可解构为如下标准：（1）授权目的的明确性，即为实践需要而必须对既有制度进行调整，但立法条件不成熟，需要先行先试，并且此种试点调整预计有助于实现既定目的，这也是对授权进行改革试点作为一种手段的必要性证成。

三是授权经济特区所在地人大及其常委会制定经济特区法规。（4）作为重大问题决定机关，全国人大常委会行使重大事项决定权和立法类职权。

内容提要：全国人大常委会授权产生了职权转移的效果，引发职权主体、职能、程序和责任形式的变化，可谓是一种隐蔽的宪制变动，因此要从权力配置视角来审视其影响。从特定职权的授出切入整体性的体系思考，在个别职权授出的必要性和整体权力配置的统一性之间往返穿梭，有助于提升授权的理性化程度，也可藉此体会和思考权力配置的时代精神及其在当下的适当模式。

所以，权力混合不仅不是制宪疏漏，反而应被视为权力结构为适应社会发展而保留的自我调整空间。三、授权在宪法权力结构中的定位 授权具有现实必要性，但却可能给宪法权力结构带来不利影响。在上下同构、高度一体的治理结构中，地方创新的工具主要体现为上级及中央授予的特殊权力和权利。而理性的授权决定，内在地含有一种从宪法整体性出发的理由说明及合宪性论证。

这种思考是授权自我反思品格的体现。而授权导致决策权和执行权的混同，扰乱合理分工关系。

进一步讲，这一视角和路径，或许具有基础性意义，既可为具有自主性的中国宪法实践确立规范基础，也有助于对从实践中提炼出的中国宪法创新机制进行规范建构。当然，科层体制和程序机制所承载的防范恣意功能不容绕过。

各国家机关有其专属职权范围，各司其职，由此形成合理分工的权力配置基础格局。据此，不允许对此进行任何形式的改革试点，也严格禁止通过授权将此类事项授出。